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铲除“围猎”和被“围猎”的土壤理论

和实务界人士谈如何坚持受贿行贿一起查

来源:中央纪委国家监委网站   发布时间:2020-03-18    字号:

  图为日前,重庆市纪委监委案件审理室就一起涉嫌行贿罪案件的审理工作进行集体讨论研究。(高荐 摄)

  编者按:近日,陕西省监委决定对陕西兴茂侏罗纪煤业镁电(集团)有限公司法定代表人高乃则涉嫌行贿犯罪问题立案调查,释放了受贿行贿一起查的强烈信号。十九届中央纪委四次全会要求,“坚持受贿行贿一起查”,“对巨额行贿、多次行贿的严肃处置,坚决斩断‘围猎’和甘于被‘围猎’的利益链,坚决破除权钱交易的关系网”。实践中,相对于查处受贿犯罪,为何对行贿犯罪查处较少?坚持受贿行贿一起查,要着重注意哪些问题?如何更加有效惩治行贿行为?近日,我们特邀法学教授、省级纪委监委、省人民检察院和省高级人民法院的有关人员对此进行探讨。

  特邀嘉宾

  时延安 中国人民大学教授、博士生导师 彭世权 重庆市纪委监委案件审理室主任

  雷 勇 江苏省人民检察院第三检察部(职务犯罪检察部)主任 管友军 浙江省高级人民法院刑事审判第二庭副庭长

  记者:相对于查处受贿行为,过去对行贿行为查处较少,其深层次原因是什么?

  彭世权:一是理念问题。办案中存在“重受贿轻行贿”理念,片面认为严肃处理行贿人不利于相关受贿犯罪案件的查处,过度依赖行贿人言词证据,担心行贿人不配合指证或者翻供,不能有效掌握办案主动权。二是对犯罪构成理解不统一。实践中,对行贿犯罪构成要件“不正当利益”理解把握不一,“谋取不正当利益”证据收集固定较难,担心一旦定性不准、证据不足,司法机关可能会存疑不起诉、法定不起诉甚至判决无罪。三是法律适用扩大化。存在擅自扩大适用《刑法》第三百八十九条第二款“免除处罚”的范围,对行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的,大多免除处罚。四是对行贿人处理程序不规范。对行贿人的处理存在定性处理、政策把握不平衡以及自由裁量随意性大等问题。

  管友军:我认为,过去对行贿犯罪查处少有三方面的原因。一是在行贿人和受贿人这一对关系中,受贿人处于掌握、分配资源、利益的地位,在民众看来,受贿人处于强势地位,行贿人处于弱势地位,情感上相对同情行贿人,一定程度影响对行贿人的查处。二是受贿行贿犯罪具有较强的隐秘性,如果行贿人不配合,查处受贿犯罪就面临关键证据不到位的问题,这是世界各国办案机关查处受贿犯罪面临的共同难题,为有力推进反腐败,在刑事政策上宽缓对待行贿人以换取查获关键证据打击受贿犯罪,也是世界各国的相同选择。三是相当多的行贿人行贿的目的是为了在市场竞争中处于优势地位,或为了节省经营成本,争取更多的经济利益,虽然采取了不正当手段,但他们的经营内容本身不一定是违法的,客观上也提供了部分就业机会和促进了地方经济的发展,对态度好、情节或后果不严重的部分行贿人采取宽缓的处理措施,不予以刑事处理,也有社会方面因素的考量。

  时延安:从深层次原因看,对行贿犯罪查得少,主要还是因为贿赂犯罪在侦查和证明上存在的瓶颈问题没有得到解决。从实践看,贿赂犯罪大多是“一对一”犯罪,如果行贿人不积极配合办案机关,就会导致案件很难推进。目前办案机关可以大量地靠电子证据来证明,这个问题有了一定的缓解,不过,在很多情形下仍需要行贿人配合。因而为了鼓励行贿人配合,办案机关会对行贿人给予一定的从宽处理。此外,根据《刑法》第三百八十九条规定,如果行贿人没有谋取不正当利益,就不能以行贿罪追究刑事责任。现实生活中,行贿人为谋取正当或者处于灰色领域的利益而行贿,虽然属于违法,但根据规定却不构成犯罪。同时,刑事政策对行贿人也有从宽一面。例如,《刑法》第三百九十条第二款规定:“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的,可以从轻或者减轻处罚。其中,犯罪较轻的,对侦破重大案件起关键作用的,或者有重大立功表现的,可以减轻或者免除处罚。”

  雷勇:受贿与行贿存在对合关系。与受贿犯罪相比,过去一段时期,行贿犯罪确实查得相对少一些,一些应该被追究刑事责任的行贿行为没有被查处,影响了对贿赂犯罪的整体打击效果。之所以行贿犯罪查得少,直接原因在于两个方面:一是对贿赂犯罪中受贿和行贿的关系认识存在误区,传统观念认为,受贿者在贿赂犯罪中处于主动地位,而行贿者有求于人,处于弱势被动的地位,主观恶性相对较小;二是长期以来贿赂犯罪的查办工作偏重于受贿,为确保受贿犯罪能够顺利认定,往往对行贿者从轻处罚,以此来换取行贿者在取证工作中的配合。深层次的原因在于:对贿赂犯罪的研究和认识不够深入,对利益主体多元化背景下的行贿主动出击、不择手段等趋势和特点缺乏洞察,没有清醒地认识到行贿犯罪是贿赂犯罪源头之一,对政治生态和社会公平正义危害巨大,没有深刻理解查处行贿犯罪对于一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的重要意义。

  记者:坚持受贿行贿一起查,要着重注意哪些问题?

  雷勇:行贿尤其是重大的行贿犯罪破坏公平竞争的市场秩序,污染政治生态,败坏社会风气。在具体的查处工作中,要着重把握好几个方面。一是要强调依法依规惩治。严厉惩治不是查处得越多越好,越重越好,而是要严格按照党纪国法的规定开展查处工作,该惩治的不轻易放过,不该惩治的不随意扩大。同时还要注重查处工作自身的规范性和公正性,严格依法办案,避免因查处工作方式方法不当对经济社会发展造成不良影响。二是要区别对待,抓住重点。贿赂犯罪中往往行贿者人数众多,每个人的数额、情节、行为后果都不尽相同,这就需要在查处过程中加以区分,把打击重点放在巨额行贿、多次行贿、情节特别严重、给国家和人民的利益造成重大损失以及人民群众反响强烈的行贿犯罪,做到既严厉惩治,又顺应民心,保障经济社会的平稳发展。三是要始终围绕经济社会稳定发展的大局开展工作。坚持受贿行贿一起查,严厉惩治行贿犯罪,归根到底是为了满足人民群众对反腐工作的新期待,促进和保障经济社会的稳定发展。查处行贿犯罪要处理好个案和全局、眼前和长远的关系,确保政治效果、法律效果和社会效果相统一,充分发挥惩治腐败对于经济社会健康发展的保驾护航作用。

  管友军:要注意打出“组合拳”,即行贿必调查、区别情形分门别类、正确界定“谋取不正当利益”的内涵,避免误打。首先,应当重视腐败的源头治理,对互为因果的行贿受贿一起防范、一起治理、一起查处。对每一起行贿犯罪,对每一个行贿人,都应当调查,对于情节或后果严重的行贿人进行刑事责任追究。有贿必查,让每个行贿人付出足够的违法成本,这样才能消除行贿人的侥幸心理,才能告示社会和警示潜在的行贿人,从源头上清理腐败的土壤。其次,查处行贿行为,不能“一刀切”,应当分门别类根据不同行贿人的行贿目的、行贿情节和后果及认罪悔罪表现,制订有梯度的查处形态,让求官者丢官,让求财者失财,比一概只用刑罚处理,更能有效治理行贿。再次,要正确认定行贿罪要件中的“不正当利益”,对于企业在办理符合条件和规定的贷款、按照约定或者规定办理合同款项结算、按规定参加“招拍挂”等经营活动中,被国家工作人员采用明示或暗示的方式勒索财物,没有谋取竞争优势,不应认定为“谋取不正当利益”,依法不认定构成行贿罪。

  时延安:处理行贿犯罪案件,要注意综合权衡。现实中,确实存在一些企业为取得市场平等竞争机会而行贿的情形,对于这种情况,根据《刑法》第三百八十九条规定是不构成犯罪的。对于违反市场竞争规则向国家工作人员行贿的企业经营者,一方面要依法追究行贿者的刑事责任,另一方面要通过促进企业加强合规建设以解决企业反腐问题。

  彭世权:在严格依规依纪依法查处行贿犯罪的同时,还要坚持惩前毖后、治病救人,更好地围绕中心、服务大局。一要严格区分法律界限,准确区分罪与非罪、此罪与彼罪、轻罪与重罪。二要精准把握政策和策略。坚持宽严相济原则,深化运用“四种形态”,结合动机态度、客观条件、时间节点、性质程度、一贯表现、企业经营状况、后果影响等要件,综合考量分析,对行贿人精准作出处置。比如,深入贯彻习近平总书记在民营企业座谈会上重要讲话精神和《中共中央国务院关于营造更好发展环境 支持民营企业改革发展的意见》,统筹受贿行贿一起查与服务保障企业发展的关系。三要实现查办案件和服务发展的双赢。集中精力惩治党员干部腐败问题,抓住“关键少数”,提升减存量遏增量的质与效;统筹考虑是否多次、巨额行贿以及行贿方式(主动、被动)、积极配合调查、退赃等问题,对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为以发展的眼光看问题,让企业家卸下思想包袱,轻装前进;查办重点领域典型案件中,主动加强与有关部门和单位沟通协调,从防范化解重大风险、严格依规依纪依法、维护改革发展稳定大局等多个角度,把党的政策策略说清楚讲透彻。据重庆市委统战部多次反馈,市纪委监委在查办案件中服务保障企业合法经营、营造公平竞争营商环境的做法反响良好。

  记者:是否对所有行贿行为都要追究刑事责任?严肃处置行贿行为,应确定什么标准?

  时延安:从现行《刑法》规定看,并非所有行贿行为都要予以刑事处罚,只有谋取“不正当利益”的行为,才能被作为犯罪处理。现行《刑事诉讼法》规定了认罪认罚从宽制度,对谋取不正当利益的行贿人,如果其能够认罪认罚,也可以在刑事追究上给予从宽处理。处置行贿犯罪,在法律适用和政策上应把握三个方面:一要按照法律规定办理案件,无论是实体还是程序上都应依法进行。二要重点打击涉及民生(如食品、公共卫生等领域)、安全(如建筑及重大工程、网络等领域)的行贿犯罪,因为这些领域的行贿行为造成的客观损害更大。三要注意把握政策,惩罚行贿犯罪的同时要保护民营企业的合法权益,尽可能减少刑事追究对企业的附带损害。

  彭世权:对于行贿行为不能一概而论、搞“一刀切”“一锅烩”,既要体现严厉打击,又要注重实现综合效果的有机统一。聚焦重点领域、重点对象,紧盯工程、金融、国企、扶贫、教育医疗、生态环保、食药安全等领域的“围猎”行为,对涉嫌行贿犯罪且属于长期行贿、巨额行贿、多头多次行贿,在党的十八大后不收敛不收手的,依法移送司法机关追究刑事责任;对于具有犯罪情节轻微、初犯偶犯、主动投案、积极配合调查、积极退赃、重大立功表现等从轻、减轻情节的,可依法提出从宽处罚建议或不予追究刑事责任。重庆市纪委监委坚持实事求是、依规依纪依法,探索建立综合运用移送审查起诉、具结悔过、批评教育等多种方式对行贿行为精准分类作出处置。此外,重庆市纪委监委机关建立行贿人员数据库,为精准有效处置行贿人员提供数据支撑。

  雷勇:首先,根据我国《刑法》规定,只有为谋取不正当利益而给予国家工作人员财物且达到一定数额的,才有可能构成行贿罪,行贿行为是否作为犯罪查处是有法律标准的,不是所有行贿行为都是犯罪。其次,我国《刑法》对于构成犯罪的行贿行为如何适用刑罚也有明确的规定,同时还规定行贿者被追诉前主动交待或有重大立功表现可以从轻、减轻、免除处罚。依照上述规定,对于行贿犯罪,不一定都要判处刑罚,在符合法定条件时,也可以由检察机关作出不起诉决定,或由监察机关作出党纪政务处分。严肃处置行贿犯罪,首先要确立法定的处置标准,对事实情节的认定和处罚幅度都应当遵守《刑法》或《监察法》等规定,不能超出法定标准进行理解适用和恣意裁量,避免人为因素导致对行贿犯罪的惩治目标落空。处置行贿犯罪,还要注重宽严相济的刑事政策运用,对于主观恶性较小、认罪悔过、未造成严重后果,以及从轻处罚社会效果更好的行贿犯罪,可以给予从宽处置。

  管友军:查处行贿行为,应当分门别类根据不同行贿人的行贿目的、行贿情节和后果及认罪悔罪表现进行查处。下列情形应当从严惩处:为买官行贿,情节严重或数额巨大的;为实施违法犯罪活动,向负有食品、药品、安全生产、环境保护等监督管理职责的国家工作人员行贿,严重危害民生、侵犯公众生命财产安全的;向行政执法机关、司法机关的国家工作人员行贿,影响公正执法和司法公正的;因行贿受过行政处罚或刑事处罚又行贿的;行贿数额一百万元以上的;因行贿造成严重后果的;多次行贿的,等等。

  记者:对于铲除“围猎”土壤,有何建议?

  管友军:要铲除“围猎”土壤,不能单打独斗,而要多管齐下:一方面,要建立和强化行贿必查的社会预期,同时通过立法立规提高行贿成本,建立行贿黑名单制度,建立统一并联网的诚信档案,将诚信档案记载的诚信度作为市场准入的必要门槛之一,还应完善公司、企业登记管理制度,加强对公司股东的真实身份和资信的审查,防止行贿人一再借壳、到处借壳开设公司、企业而“复活”,让行贿人在各方面得不偿失。另一方面,要认清矛盾的主要方面,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,筑起领导干部防腐蚀的思想防线,完善、落实权力行使的内外部监督制度,让行贿者无从下手,让受贿者不敢下手。强化舆论引导,生动形象地告诉公众行贿的成本最终会转嫁到消费者身上,行贿行为还是社会供应品价高质次的推手,行贿不但窃取了我们的财富,而且给我们的生命、健康、安全带来危险,形成全民痛恨行贿的氛围。

  时延安:解决“围猎”问题,在政策和法律适用上主要考虑四个方面:一要尽可能减少国家工作人员的寻租空间,从制度和机制上将权力行使公开化,在程序细节上下功夫,提高“围猎”成本、降低“围猎”成功的可能性。二要充分利用刑罚的一般威慑功能确定重点处罚对象。例如,对于长期“围猎”国家工作人员的,在适用法律时,可以考虑不从宽处罚。三要禁止“围猎”者长期乃至终身不得从事市场经营活动,依法给予更多的附带性制裁措施。四要对“围猎”者给予更严厉的经济性制裁,降低其犯罪预期。

  雷勇:第一,构建亲清新型政商关系。在制度化法治化的基础上,构建公平竞争的市场环境、简明有效的政策环境、公正透明的法治环境,公平对待各类市场主体,从源头上根除“围猎”的利益诱惑。第二,加大查处力度。加强对“围猎”问题的法律研究,精准适用法律,严厉惩治行贿等相关犯罪,坚持受贿行贿一起查,始终保持有贪必惩的高压态势。第三,建立健全完备有效的监督体系。在全面深化制度改革和机制创新中,优化重点领域、关键环节的权力配置,完善权力清单制度,进一步减少行政审批事项,简化审批办理程序,让项目审批、工程招投标、资金拨付公开透明,压缩权力寻租空间,把权力关进制度的笼子里,堵住“围猎”的制度漏洞。第四,开展警示教育,督促领导干部管好家人,树好家风,编发“围猎”犯罪的典型案例,以案释法。

  彭世权:一是法律法规制度要完善。要完善惩处行贿行为的相关法律法规,特别是对“不正当利益”“单位行贿与个人行贿”等问题,需作出比较明确的界定;健全行贿犯罪不正当利益追缴制度,不让行贿人在经济上占到便宜。同时,要加强制度建设,深入贯彻党的十九届四中全会精神,完善权力配置和运行制约机制,让权力在阳光下运行,营造公平、公正的营商环境,减少“围猎”与“被围猎”的机会。二是程序要规范。建立集体决策等机制,避免对行贿人员处置随意性。审查调查部门形成行贿人员的处置建议报告后一并移送审理,审理部门全面审核把关,提出定性处置审核意见,召开专题会议,集体研究、审慎提出处置意见。三是适用要精准。要聚焦重点对象、紧盯关键领域,严肃处理金融、扶贫、医疗卫生、食品药品安全、环境保护、民生工程等领域的“围猎”行为;要积极适用从轻、减轻情节,体现态度“变量”,甄别行贿的犯罪目的与动机、造成的后果影响等,对具有主动投案、积极配合调查、积极退赃、重大立功表现等从轻、减轻情节的予以从宽处理。四是方法要有效。建立行贿人员数据库,全面录入行贿人员主体身份、具体事实、处置情况等信息,适时更新。此外,强化警示教育,在保护涉案单位、个人隐私的前提下,适时发布典型案件。(中央纪委国家监委网站程威)

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